Современной России, как федеративному государству, – чуть более двадцати лет. На старте этого двадцатилетия основополагающие факторы становления российского федерализма были обусловлены историческими, экономическими и политическими аспектами, ментальными и психологическими причинами и, главное, без малого тысячелетней историей этнических и социальных групп, объединенных «на геостратегических пространствах материка, именуемого Россией». Для того чтобы поставить вопрос об обновления теории и практики федерализма, сформулируем онтологическую и политическую суть проблемы. Для нас она видится следующим образом.

• Именно потому, что Россия является федеративным государством, федерализм при всех его слабостях и недостатках, остается важнейшим индикатором в индексе «мягкой силы» или, «мягкой мощи и привлекательности». Отставая еще серьезно от развитых стран по этому индексу (18 место) (1), федеративная Россия сохраняет большое влияние и привлекательность для иммиграции из бывших стран СНГ, меняется и динамика ее притягательности для инвестиционного и высокотехнологичного капитала. Пространственно-региональная, кластерная (кустовая) технология социально-экономического развития по всем направлениям (уровень соблюдения конституционных прав граждан, доступность образования, медицинского обеспечения, наличие рабочих мест, условия ведения частного предпринимательства, благоприятность среды обитания и т.п.) приобретает преимущественное значение по ряду причин и обстоятельств. Основными преимуществами такой технологии являются более высокая динамичность, оптимизация схем организации и управления, упрощение систем доступности получения качественных услуг на меньших территориях административных образований. Сегодня добиться эффективных результатов в социальной, экономической областях через механизмы функционирования общественной и политической коммуникации можно проще, быстрее и существеннее и без ущерба на более локальных территориях, чем вся огромная страна в целом. Разумеется, что в этом направлении федеративного сегмента есть свои издержки, политические и прочие противоречия, конфликты, дополнительное социальное и национальное напряжение. Они могут быть устранены только при участии более сильного и более опытного в политике федерального центра, при его властном авторитете.

• 20-летний период развития Российской Федерации как федеративного государства подтвердил верность политического выбора в пользу федеративного устройства и закрепил к нему доверие и признание, как реально работоспособной модели сочетания административно-территориального и национально-территориального устройств, а также функционирующей государственной власти. Нельзя преувеличивать значение такого выбора, но еще опаснее его приуменьшать, не видя или не желая видеть, какой уровень и масштаб борьбы имел место двадцать лет назад в России за федерализм. Со стороны противников федерализма, который по своей сути не содержит никакой идеологической составляющей, были предприняты попытки переформатирования его основных принципов с целью придания им идеологических, партийных, клановых, национал-сепаратистских и радикально-религиозных оттенков. Процессы становления федерализма сопровождались также притязаниями его персонифицировать для поддержания амбиций на единоличную власть, если не в пределах новой России, то определенно на части ее территорий (в национальных республиках, краях, автономных образованиях, на отдельных территориях). Его стремились использовать в своих целях политические идеологии и их представители – консерваторы, либералы (классические и современные), патерналисты, державники, социалисты и социал-демократы, сторонники третьего пути (евразийцы). Федерализм выдержал испытания внутриполитической борьбы между коммунистической и демократической номенклатурой Советского Союза (М.С. Горбачев) и радикальными реформаторами (Б.Н. Ельцин). Самую жесткую борьбу ему навязали националисты и сепаратисты, сторонники национальных общественных движений, узурпаторы власти в регионах, развязавшие военные конфликты и имевшие своей целью отделение, например, территории Северного Кавказа от России. Несмотря на попытки жесткого противодействия федерализму со стороны части национальных элит, стремившихся к так называемому «суверенитету национальных государств», а то и к образованию отдельных национальных республик на территории не только бывшего СССР, но и РСФСР, федерализм был востребован и принят прогрессивной частью политической и национальной элиты, подавляющим большинством граждан РСФСР, а затем и Российской Федерации. В итоге федерализм получил конституционное закрепление. Федеративные отношения оказались предпочтительными и более адекватными в ситуациях возможных конфликтов между субъектами политики, социально-экономического упадка, кризиса государственности. Если даже исключить готовность и способность ответственных государственных лиц принимать решения в пользу федерализма, то и тогда, оказалось, что федерализм, как идея, был готов отстоять свое историческое и политическое призвание и предназначение. Это стало возможным в силу его способности выражать идеи «договора» и «союза». Имея опыт последствий и угроз отказа или торможения договорного процесса и заключения союзнических уз при попытке реформировать СССР, политическая элита РСФСР все же нашла в себе силы и договариваться и заключать федеративный союз. В условиях беспорядка и беззакония федерализм показал свою силу и по второму своему внутреннему призванию и предназначению. Русский философ И. Ильин еще в 1956 году в статье «Что такое федерация» написал: «Латинское слово «федус» означает договор и союз и далее – порядок и закон… Федерация отправляется от множества (или по крайней мере от двоицы) и идет к единению и единству. Это есть процесс отнюдь не центробежный, а центростремительный. Федерация не расчленяет (не дифференцирует, не разделяет, не дробит), а сочленяет (интегрирует, единит, сращивает)» (2). Порядок и закон для начального периода становления федерации был лишь потенциальным и желаемым фактором, но большинство политических фигурантов понимало, — его можно было достичь только на основе федеративных отношений. Федерализм и тогда и сегодня способен демонстрировать «мягкую силу и влияние» в сравнении с унитарным укладом. Авторитарный унитаризм, сполна и многократно использующий этнический национализм больших и малых народов и этносов, мог быть тактически выгодным, политически выигрышным и даже более эффективным в управлении и хозяйствовании. Но политическая репутация его была сильно дискредитирована. В том числе и поэтому федерализм оказался инкорпорирован в политическую практику современной России.

• Вместе с тем, ни исторически, ни теоретически остается нерешенным хотя бы удовлетворительно, вопрос о природе и корнях российской федеративности и о том, что она из себя сегодня представляет политически, какова есть наша федерация по своему содержанию, политико-правовым принципам, и каким представляется ее будущее. Решение этих вопросов само по себе представляет серьезную сложность, но для российской многонациональной федерации их преодоление приобретает особую остроту в силу того, что из прошлого в наши дни перешла проблема о праве выхода субъектов из состава федеративного государства. При национально-территориальном принципе устройства нашей федерации тема права наций на создание суверенной государственности не иссякнет. То, что такое право не предусмотрено федеральной Конституцией, не снимает саму проблему ситуационно, а также в реальной политической практике. Не может быть убедительным аргументом и ссылка на отсутствие такого права ни в одной федерации в мире. Наша история, федерация союза, хотя ее некоторые «федералисты» и называют имитационной, декларативной и пропагандистской как раз потому, что в ней признавалось за каждой республикой право свободного выхода из союза, может всегда усиливать аргументацию в пользу такого права. И с ним то и связывать качество действующей и Конституции, и самой федерации. Естественно, что в многонациональной стране не просто отказаться от принципов национально-территориального устройства федерации. Тогда стоит вопрос о том, насколько возможен в принципе в наших условиях вопрос об изменении принципов административно-территориального устройства. Нельзя, политически близоруко не учитывать исторической подоплеки, частых примеров узкого и одностороннего использования субъектами политики национального фактора, при которой право на отделение и государственное самоопределение превращалось в таранное орудие по разрушению страны и федерации. Опасения затрагивать проблему административно-территориального устройства федерации в части национального принципа не может служить причиной вообще не будировать эту тему. Вполне естественно, что по мере развития федерализма все больше оснований к тому, чтобы тема трансформации административно-территориального деления по-новому заявила о себе. Вместе с тем, несмотря на не прекращающуюся дискуссию о том, в каком направлении, в каком исполнении, и каким должно быть новое административно-территориальное устройство, удовлетворительной общей стратегии и конкретной программы нет.

Естественно, что в обществе, неоднородном социально и экономически, с разобщенными по партийно-идеологическим, этноконфессиональным признакам правящими группами нет единства мнений на этот счет, либо имеет место аберрация понимания и осознания роли и значения появления новой российской федерации.

***
Укрепляя федерацию, федеративные отношения, власть применила разные способы. Динамика их – это не всегда продуманный план и стратегия, чаще, спонтанный порыв, даже случайность, импровизация. Это — выбор и переход от децентрализации к централизации и затем снова к обновленной децентрализации. И в итоге, на самом высоком политическом уровне — признание неэффективности и почти провала и той и другой моделей однобокого развития федеративности.

Нерешенность противоречий федеративного развития страны была в прошлом, и продолжает сохраняться в настоящее время. Лидеры страны делали многое, чтобы их решить. Решали, но так, как они их понимали. Как же они понимают реальность новых задач? Начиная с 2000 года, утверждалось, что главным направлением развития является политика, выстроенная по принципам конструирования вертикали власти. 10-летний период показал, что вертикально-властная система претерпела трансформацию, отчасти возврат к прежним принципам построения элементов политической системы, в частности, это касается и института губернаторства и относится к делегированию федеральных полномочий в субъекты федерации. В такой ситуации возникает естественный вопрос, способна ли теория политики и, конкретно, теория федерализма на присущем ей уровне, уровне одной лишь идеи или, точнее, комплекса идей, не сводя политическую деятельность по федералистским принципам ни к экономике, ни к морали, обрести вновь смысл?

***
Политически значимый теоретико-концептуальный взгляд на основы федерализма и потребности общества в федерализме традиционно исходит из трех принципиальных посылок:

• федерализм теоретически и концептуально, как идея, способен обладать «конструктивистской» функцией в отношении политической и социальной действительности;
• у идеи федерализма должен быть носитель, социально-политический субъект, деятельность которого воплощает идею, необходимую обществу для того, чтобы оно могло разрешить свои противоречия, не разрушая себя;
• рассматриваемая идея федерализма может быть операциональной в отношении данного общества, учитывая его своеобразие социально-экономических, политических и культурно-исторических обстоятельств (3).

Теоретическое исследование и обоснование федерализма как минимум подразумевает то, что он не является идеалом или вожделенной целью. Федерализм остается лишь инструментом, тем чего добивались и что «строили», что делают сегодня, что часто не подразумевают в своей политической деятельности субъекты политики, но что обнаруживает себя особенно сильно в те или иные моменты обострения и кризисного развития. Политическая инструментальность федерализма приобретает роль специфического фактора в условиях, когда страну мало что удерживает в общих границах, и еще меньше становится того, что ее объединяет. Когда нет ни общей идеологии, ни общего информационного поля, ни единой образовательной и социальной политики, когда пространство страны разорвано для передвижения, а в регионах господствует убеждение, что центр у них забирает львиную долю материальных и финансовых активов. А сами регионы, их политические и даже интеллектуальные элиты, та ее часть, которая заражена императивом материального поклонения, не проявляют естественного и благоразумного во всех случаях порыва и интереса к тому, чтобы озаботиться о наполнении и качественном исполнении федеральной части бюджета, общефедеральных интересов и преференций.

***
В контексте затрагиваемой нами темы и обозначенных нововведений в модернизации политической и экономической систем совсем не случайно, а естественно, большая их часть напрямую связана и затрагивает принципиальные основы функционирования федеративных отношений. Более того, одним из самых сложных и трудоемких среди обозначенных нововведений в обновлении политической системы, по мнению ряда источников (4), могут стать механизмы и процедуры перераспределения полномочий между федеральным центром и регионами.

Естественным в этом случае может быть вопрос: насколько федеративное устройство России соответствует и способно обеспечить ее долговременное развитие? Известно, что вопрос этот поставлен уже давно и политически, и конституционно. Однако противоречия в функционировании федеративной России то и дело ставят это вопрос по-новому. По-новому, в смысле появления нового содержания даже в, казалось бы, устоявшихся терминах и их политическом выражении в виде конкретных политических шагов.

Мы являемся свидетелями, когда в очередной раз развернулась дискуссия «о перспективах территориальной дезинтеграции и политической децентрализации России». Подобного рода дискуссия еще недавно административно глушилась. Но сегодня вновь развернулась не только дискуссия по этому вопросу, но федеративное устройство России стало предметом острейших политических баталий не только в парламенте, но и больной и острой темой под различными лозунгами уличных протестных выступлений. Особенностью и возможной опасностью для судеб страны новой волны дискуссий и политических баталий является признание того, что перспективы распада России будто бы имеют позитивное значение (5).

Мы исходим из того, что федерализм – одна из популярных теорий и пропагандистских акций и идей такой формы государственного устройства как федерация. Федерализм одновременно является теорией или пропагандой (активной публичной защитой) федеративных принципов разделения властных полномочий между частями целого и институтами общего государственного уровня. Этот институт в прошлом был и остается предметом непрестанных дискуссий о его роли, сущности, полезной значимости.

***
С нашей точки зрения аксиоматично, что проблемы управления территориями и региональной политикой для Российской Федерации – это проблемы фундаментальные и злободневные. Утвердившаяся в России модель федерализма суть сложного и противоречивого 20-летнего противостояния правящих элит федерального центра и регионов. Достигнутый компромисс и созданная система сдержек и противовесов лишь на время устранила наиболее опасные тенденции в государственном строительстве, вывела федеративные отношения на новый качественный уровень, но не утвердила прочные основы сильного государства и качественного гражданского общества. Существенно признание того, что политике центра по отношению к регионам «не хватало четкости», понимания региональных проблем, «центральная власть иногда давала слабину, иногда даже подпитывала сепаратистские устремления некоторых национальных лидеров». Есть признаки того, что сейчас федеральный центр стремится проводить действительно взвешенную национальную политику, идет процесс «цементирования» фундамента старой политики. В этих условиях актуальное значение приобретает проблема политической субъектности региона в структуре новых федеративных отношений, масштабы нерешенности которой с учетом всей сложности и опасности для устойчивости российского государства имеют фундаментальное значение для политической науки.

***
Пикировка отношений центра и регионов, если и не остается столь обостренная, то время от времени приобретает высокий накал противостояния, угрожая разрастись до конфликта с непредсказуемыми последствиями. Это особенно заметно в условиях мирового финансового кризиса и особенностей его развития в России. В сложившихся условиях федеральный центр декларирует новые подходы к региональной политике, ведет активную работу с тем, чтобы внести коррективы в отношения между центром и регионами, пытаясь учесть их потребности и изменить порядок поддержки, и в целом выстроить новые, адекватные современному состоянию отношения. Какой ответ дадут на подобные действия центра регионы?

Мы исходим из того, что тенденции в осмыслении политической субъектности регионов не остаются незамеченными наукой (6). Общим местом здесь, к сожалению, является состояние, когда в центре и регионах не могут дать верную оценку своего собственного состояния, в том числе политике по отношению к регионам, и регионов по отношению к центру. И если политика центра к регионам еще как-то обсуждается, определяются ее качественные параметры, то политика регионов в отношении центральной власти – проявляется существенно слабее (7). Реалии же повсеместно демонстрируют проблематичность таких отношений, как в области практической политики, так и в теории и концептуализации, и в методах ее анализа.

С государственно-политических позиций принципиальное значение имеет толкование пространственно-территориальных схем федеративного устройства. Нельзя игнорировать скрытое размежевание между сторонниками различных моделей устройства территорий с доминирующими предпочтениями, а именно, схемы-диады «центр-периферия» и схемы-триады – «центр-провинция-периферия». Политические неадекватные ожидания от подобных схем-конструктов проистекают из-за того, что в зависимости от территориальной конфигурации меняется потенциальная и ресурсная компонента, что необходимо учитывать в политической практике. Что здесь для политики ценного? Это не риторический вопрос и одна из множества проблем, имеющая фундаментальное значение в области государственного строительства на федеративных отношениях. Теория федерализма в этом случае не может игнорировать и не ориентировать практическую политику на складывающиеся новые модели переустройства пространства и территорий, которые свидетельствуют об изменениях в ресурсной компоненте институтов власти в регионах.

Политическая субъектность регионов, как политологическая исследовательская задача, в современных условиях актуализирует одновременно и другой уровень проблем. Динамика центробежных и центростремительных сил в региональном пространстве напрямую связана с проблемой сохранения целостности России, обеспечения ее безопасности. Геополитические проблемы России непосредственно связаны с региональными. Пограничное положение таких федеральных округов, как Южный и Северо-Кавказский, их реальная или потенциальная включенность в «геополитические коридоры»: Центральная Россия — Черное море — Кавказ, Россия — Каспийское море — Средняя Азия — Иран, Украина — Грузия-Азербайджан – Армения — Казахстан, вновь образовавшиеся государства (Южная Осетия, Абхазия) создают ситуацию, когда решения властей республик, краев и областей по многим административным, экономическим, социально-демографическим вопросам приобретают сугубо политический характер.

***
Поскольку Россия – государство федеративное, естественно, что нынешнее обсуждение проблем региональной политики постоянно перекликается с дискуссиями о будущем отечественного федерализма. В каком направлении пойдет развитие федерации? – таков главный вопрос, вокруг которого разворачивается общественная и политическая дискуссия. С ним теснейшим образом связан целый ряд частных вопросов: какова дальнейшая судьба федеральных округов, сколько субъектов останется в обновленной федерации, если она действительно будет реформироваться, что произойдет с национально-территориальными основами административного деления? Масштабные преобразования в сфере государственного строительства придали вопросам региональной политики не только теоретический, но и политико-практический интерес важнейшего для страны значения, повышая тем самым актуальность научных исследований по данной крупной и существенной проблеме.

В региональной сфере сохраняются довольно серьезные противоречия, которыми придется заниматься в долгосрочной перспективе практически всем уровням и ветвям власти. Базовым основанием потенциальных проблем выступает характер и реальное содержание консенсуса, сложившегося на сегодняшний день между федеральным центром и регионами, между федеральной элитой, ее различными группами интересов и региональными элитами, и который обусловлен, прежде всего, двумя факторами: во-первых, колебаниями мировых цен на энергоносители (а сегодня речь может идти о существенном падении мировых цен на эти товары), распределение доходов от которых позволяет центру регулировать по своему усмотрению финансовые дотации регионам, во-вторых, недовольством региональных элит, положение которых в условиях углубления финансового кризиса и в результате административных реформ, серьезных подвижек в развитии политической системы, изменением процедур формирования региональной власти остается неустойчивым, зависимым от воли центра. Тем самым положение региональной власти не укрепилось, как того ожидали региональные политики, но, напротив, стало более неопределенным. Избыточная централизация не только не позволяет региональным группам укреплять влияние на «подведомственных» территориях и успешно добиваться своих целей, но даже не гарантирует им минимальной независимости от федеральной власти.

***
Таким образом, при любом варианте эволюции российской политической системы, при естественной трансформации процесса развития федеративных отношений темы субъектности регионов, безопасности, перспектив развития, региональной политики и федеративных отношений будут находиться в ряду центральных для современной политики, для политологической науки, что обуславливает научно-теоретическую, концептуальную и политико-прикладную значимость темы российского федерализма.

__________
Примечания
1. См.: [Электронный ресурс] «Индекс мягкой силы». – Режим доступа: http://slon.ru/economics/indeks_myagkoy_sily_kitay_v_2_raz_silney_rossii-794514.xhtml.
2. Цит. по: Коваленко В.И., Федякин А.В. Проблемы федерализма в трудах мыслителей зарубежья. // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. № 6 / 2011. С. 63.
3. См.: Капустин Б.Г. Либеральная идея и Россия (Пролегомены к концепции современного российского либерализма) // Иное. Хрестоматия нового российского самосознания. Редактор-составитель С.Б. Чернышев. – М., 1995. С. 127. Вышеприведенная схема методологического подхода к предназначению идеи в ее либеральном истолковании выполняет логически верную конструкцию. И в этом ее ценность и приемлемость для политологического анализа. Вместе с М.Беккером мы не соглашаемся с такой трактовкой «конструктивистской» функции идеи. Идея не может, с нашей точки зрения, служить отправным постулатом для политика в той части, когда либеральный взгляд придает «конструктивистской» функции идеи лишь «оставаться во власти своей непосредственности». «Говоря о «конструктивистской» функции идеи, я не имею в виду ничего похожего на понимание идей как «субстанции истории», — спешит заверить Б. Капустин, как бы испугавшись за то, что его могут обвинить в признании за идей созидательной и политически-действенной функции. В том-то и дело, что идея в политическом смысле не бессильна, а обладает созидательной силой. Вопреки заверениям Б.Г. Капустина, мы полагаем: либеральная идея обладает силой созидать либерально-демократическое общество и в этом плане быть «субстанцией истории», а не наоборот. При всей детальности и логической выверенности предложенной Б. Капустиным методологии в подходе к проблеме либерализма, она, на наш взгляд, страдает родовыми для либералов пороками, ибо «духовное либеральное сословие» в критических ситуациях как раз и не способно найти (либералы же полагают, что «главная функция этого сословия в том и состоит, чтобы найти») «социальной целостности, могущей быть новой формой взаимопризнания конфликтующих сил и сообщающей им новые культурные определения».
4. См.: Аргументы и факты, № 52, 2011. С. 4.
5. См.: Дмитриев М.Э. Политическая система: все начнется после выборов. — http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/263670/vse_nachnetsya_posle_vyborov.
6. Сокращение ресурсов федерального центра инициирует с разных концов страны какие-то импульсы, позывы к большей самостоятельности регионов. Это означает, что замкнутое сообщество, в котором сейчас принимаются решения, неизбежно будет расширяться за счет не предусмотренного соглашениями, вовлечения региональных лидеров в этот процесс. А те в свою очередь уже начинают апеллировать к более широким группам, и это очевидно. То есть, намечается форма прорыва и выхода из непубличной системы принятия решений в публичную. Разумеется, всё это ставит принципиально иные перспективы перед Центром. (См.: http://www.regional-science.ru/2009/03/16/ryabov-tandemokratia/)
7. См.: Генерал Евкуров воюет с непорядочными людьми. // Аргументы недели, № 3(193). 28 января-3 февраля 2010.

Этот текст представляет собой выдержки из еще неопубликованной книги Сергея Олеговича Алехновича «Федерализм: концепт и практика российского проекта».